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观点 | “新农保”十年,保得如何?

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随着中国社会老龄化进程的不断加速,农村老年人正面临日益严峻的养老问题。“六普”数据显示,中国农村的老龄化程度远高于城镇,2010年农村60岁以上老年人口已接近1亿。由于中国农村仍然延续了传统的家庭养老模式,老年人缺乏稳定的生活保障,老年贫困发生率高出城市3倍以上;加之在城市化、工业化的冲击下,农村家庭日益小型化、空巢化,传统的家庭养老功能遭到削弱,导致农村老年人的生存质量不断恶化。许多农村老年人养老保障无着落,生活照料无依靠,尤其是高龄老年人体弱多病,因赡养老人引起的家庭纠纷不断。
  
为了保护老年弱势群体,实现农村居民的“老有所养”,2009年国家开展了新型农村社会养老保险制度(简称“新农保”)的试点工作。自试点以来新农保发展迅速,当年参保人数仅有7277万,约占农村总人口的10.2%;而截至2013年初,参保人数已迅猛增长到4.3亿人,基本实现了农村人口的全覆盖。
原文 :《新农保提升农村养老质量》
作者 |南京大学长江产业经济研究院教授 张晔
图片 |网络
在新农保的制度设计上,中央政府规定,年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇养老保险的农村居民均可参加新农保。新农保采取了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式,为参保者提供财政补贴。相应地,参保居民的养老金帐户分为基础养老金和个人账户两个部分。其中基础养老金由国家财政支付,年龄在60岁以上的农村居民只要参保或其符合参保条件的子女参保,都将自动获得每月最低55元的基础养老金。对于16~59周岁缴纳养老费的农村居民,达到60岁退休年龄后,除了基础养老金外,还可领取个人缴费账户的养老金,其月计发标准为个人账户全部储存额除以139。
  
从国际经验来看,任何正式的公共养老政策都可能改变或削弱已存在的私人养老安排。同样,新农保改变了农村家庭的预算约束,从而影响到包括老人的经济来源、居住安排、照料模式等在内的整个养老模式,继而对中国农村居民养老质量产生了深远影响。具体包括以下几个方面:
第一,新农保在一定程度上改变了农村家庭“养儿防老”的传统养老模式。
养老模式的内涵一般包括经济来源,生活照料和居住安排等几个维度。新农保养老金使得农村老年人获得了一笔持久稳定的现金收入,不仅提高了农村老人的经济独立性,减少了老人对子女的经济依赖;而且在一定程度上提高了老年人从家庭外部购买市场化的照料服务(如请保姆或小时工等)的可能性,进而降低了老年人在生活照料方面对子女的依赖。在这种情况下,那些健康状况较好、经济收入较高、相对年轻的参保老年人甚至更愿意与子女分开,自己独立居住。且老年人领取的养老金金额越大,新农保的影响效应就越明显。当然,由于新农保发放金额较低,目前成年子女仍然是农村老人的重要经济来源和生活照料的主要承担者。
第二,新农保显著提高了中国农村老年人的养老质量。
有了新农保收入后,农村老年人的躯体健康和认知能力得到了显著改善。其内在原因是,一方面新农保收入能够提高老年人的消费水平,显著改善老年人肉鱼蛋奶等的营养摄入,增加其闲暇时间,并使得老年人获得更多的生活照料机会,从而对老年人的健康状况产生了积极影响。另一方面,新农保也减轻了农村老年人对子女的经济依附程度,提升了老年人的家庭经济地位。更重要的是,有了自己的固定收入以后,老年人之间的社会交往也得以增加,减少了老年人在社会心理和情感上的依附感和失落感。这些均大大提高了老年人生活的满意度,并最终反映在老年人健康水平的改善上。因此尽管实施时间不长,保障水平较低,新农保仍然在一定程度上提高了农村参保老人的养老质量。可以预料,随着时间推移,新农保将进一步改善农村老人的养老质量。
第三,新农保减轻了农村家庭的养老负担,同时减少或者改变了老年人的劳动供给。
在新农保实施前,成年子女赡养和自身劳动收入是农村老年人生活来源的重要组成部分。由于新农保增加了老年人的现金收入,使得老人的经济独立性有了明显提高,部分老年人甚至转而从家庭外部购买专业的保姆照料服务,减轻了成年子女赡养和照料老年父母的负担。另一方面,由于新农保养老金减缓了农村老人的财务压力,使得许多生产率相对较低的老年农民减少或退出以挣钱为目标的高强度生产性劳动,转向从事做家务和看护孙子女等家庭内部的辅助性劳动,导致老年人的生产性劳动供给,尤其是农业的劳动供给明显减少。在这种情况下,如何提高农业生产效率和农业单位产量来应对可能产生的农业劳动力供给下降,是我们需要考虑的问题。
第四,新农保可能拉大了不同群体老年人的养老质量差距,尤其是不同收入组别老人之间的养老质量差距。
由于新农保政策在坚持“广覆盖”原则的同时,又规定了子女必须参保缴费的捆绑政策,导致了一定程度的逆向选择效应。那些子女孝顺、经济条件好、生活满意度高的农村老年人更倾向于参加新农保;而那些无力缴费或是子女关系不好的老年人则被排除在新农保之外。而后者往往是养老质量较低的弱势群体。同时新农保政策规定,地方政府应因地制宜,对参保人缴费实行补贴,且多缴多得。这也造成了中高收入水平的农村老年人可能选择较高档次缴费,政府补贴也多;而较低收入的群体没有能力选择高档次缴费,补贴也较少。从而可能拉大了参保老人内部不同收入群体之间的养老质量差距。因此,我们不仅应努力提高新农保的保障水平,还应通过合理的制度设计,来缩小农村居民养老质量的差距。
  
【本文为教育部规划基金项目“新型农村社会养老保险的劳动供给效应研究”(项目号17YJA790016)的成果】
文章原载于社会科学报第1669期第2版,未经允许禁止转载,文中内容仅代表作者观点,不代表本报立场。
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